2025年8月26日，一則關(guān)乎全國綠色低碳發(fā)展與碳市場建設(shè)的重要消息引發(fā)廣泛關(guān)注——中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見（以下簡稱《意見》）。這份出臺(tái)于2025年5月24日的文件，明確了我國碳市場未來數(shù)年的發(fā)展目標(biāo)與實(shí)施路徑，為積極應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型筑牢制度根基。
作為利用市場機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化的核心政策工具，我國此前已搭建起兩大碳市場框架：一是針對(duì)重點(diǎn)排放單位的全國碳排放權(quán)交易市場，以強(qiáng)制減排壓實(shí)主體責(zé)任；二是面向社會(huì)自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場，用激勵(lì)機(jī)制激發(fā)綠色動(dòng)力。此次《意見》的發(fā)布，正是為了進(jìn)一步升級(jí)這一體系，打造更有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場。
一、明確階段目標(biāo)：2027年覆蓋關(guān)鍵領(lǐng)域，2030年建成成熟體系
《意見》圍繞碳市場建設(shè)設(shè)定了清晰的“兩步走”目標(biāo)。
（一）到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場將實(shí)現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)的基本覆蓋，而全國溫室氣體自愿減排交易市場則會(huì)完成重點(diǎn)領(lǐng)域的全面覆蓋，意味著工業(yè)減排的“主力軍”與社會(huì)減排的“生力軍”將被全面納入市場機(jī)制。
（二）到2030年，我國將建成兩大成熟市場：全國碳排放權(quán)交易市場將以配額總量控制為基礎(chǔ)，形成免費(fèi)與有償分配相結(jié)合的模式；全國溫室氣體自愿減排交易市場則會(huì)實(shí)現(xiàn)誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛且與國際接軌。屆時(shí)，一套減排效果顯著、規(guī)則體系健全、價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機(jī)制將正式成型，為碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供關(guān)鍵支撐。
二、雙市場協(xié)同發(fā)力，筑牢綠色低碳發(fā)展基石
（一）加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場
《意見》針對(duì)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)提出三大核心舉措，推動(dòng)市場覆蓋范圍、管理制度與試點(diǎn)監(jiān)管協(xié)同完善。
擴(kuò)大覆蓋范圍：根據(jù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、降碳減污貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)及碳排放特征，有序擴(kuò)大市場覆蓋的行業(yè)范圍與溫室氣體種類，讓更多高排放領(lǐng)域納入規(guī)范化監(jiān)管體系。
完善配額管理：明確市場中長期碳排放配額控制目標(biāo)，結(jié)合國家溫室氣體排放控制要求與“雙控”目標(biāo)，科學(xué)設(shè)定配額總量，逐步從強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制，2027年優(yōu)先對(duì)碳排放總量穩(wěn)定的行業(yè)實(shí)施總量控制；同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)“免費(fèi)+有償”結(jié)合的配額分配方式，有序提高有償分配比例，建立配額儲(chǔ)備與市場調(diào)節(jié)機(jī)制，平衡供需關(guān)系、增強(qiáng)市場穩(wěn)定性與流動(dòng)性，并合理確定核證自愿減排量抵銷配額清繳的比例。
規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行：統(tǒng)籌全國市場與地方試點(diǎn)市場發(fā)展，要求現(xiàn)有試點(diǎn)按規(guī)范運(yùn)行以助力區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)試點(diǎn)在擴(kuò)大覆蓋范圍、完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、發(fā)展碳金融等方面先行先試；同時(shí)建立試點(diǎn)定期評(píng)估與退出機(jī)制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場，推動(dòng)全國市場一體化發(fā)展。
（二）積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場
聚焦“加快建設(shè)”與“擴(kuò)大應(yīng)用”兩大方向，《意見》為自愿減排市場明確發(fā)展路徑，激發(fā)社會(huì)自主減排活力。
強(qiáng)化市場建設(shè)：建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對(duì)可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會(huì)期待高、兼具社會(huì)與生態(tài)效益的重點(diǎn)領(lǐng)域加快方法學(xué)開發(fā)；強(qiáng)化自愿減排項(xiàng)目全鏈條管理，覆蓋項(xiàng)目開發(fā)、審定、實(shí)施及減排量核查等環(huán)節(jié)，要求項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)恪守誠信原則，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督；加強(qiáng)全國碳減排資源統(tǒng)籌，規(guī)范各類自愿減排交易活動(dòng)。
推動(dòng)減排量應(yīng)用：倡導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體在綠色供應(yīng)鏈管理、大型活動(dòng)舉辦、社會(huì)責(zé)任履行、綠色低碳生活等場景，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，明確各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)需發(fā)揮表率作用；完善核證自愿減排量抵銷規(guī)則，提高國際認(rèn)可度，助力行業(yè)企業(yè)國際履約與產(chǎn)品碳中和。
三、多維度激活市場活力，強(qiáng)化能力建設(shè)與監(jiān)管保障
（一）著力提升碳市場活力
從交易產(chǎn)品、參與主體、市場監(jiān)管三方面入手，破除市場壁壘、激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力。
豐富交易產(chǎn)品：穩(wěn)慎推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)、核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)；建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，規(guī)范碳相關(guān)金融活動(dòng)，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道；以全國碳市場為核心構(gòu)建碳定價(jià)機(jī)制，利用價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能為綠色金融提供有效信號(hào)。
擴(kuò)展交易主體：支持銀行等金融機(jī)構(gòu)規(guī)范開展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)；穩(wěn)妥推進(jìn)符合要求的金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下參與全國碳市場交易，適時(shí)引入非履約主體；全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易，擴(kuò)大市場參與面。
加強(qiáng)市場監(jiān)管：規(guī)范重大政策信息發(fā)布，完善交易風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)警及處置程序，開展全國碳市場價(jià)格跟蹤評(píng)估，推動(dòng)形成合理交易價(jià)格；加強(qiáng)交易行為監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為；建立重點(diǎn)排放單位履約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和管理制度，防范履約風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)碳金融活動(dòng)監(jiān)管，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按市場化、法治化原則提供服務(wù)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
（二）全面加強(qiáng)碳市場能力建設(shè)
從管理體系、數(shù)據(jù)管理、技術(shù)服務(wù)等維度夯實(shí)基礎(chǔ)，保障碳市場高效運(yùn)行。
完善管理與支撐體系：建立健全與全國碳市場發(fā)展階段適配、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效的管理體系，加強(qiáng)管理能力建設(shè)；推動(dòng)建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的全國碳市場管理系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，強(qiáng)化服務(wù)功能與數(shù)據(jù)安全保障。
強(qiáng)化碳排放核算與報(bào)告管理：健全企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告制度；結(jié)合全國碳市場建設(shè)，加快修訂重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報(bào)告指南，條件成熟后轉(zhuǎn)化為國家標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動(dòng)監(jiān)測(cè)的碳排放核算；加強(qiáng)碳排放關(guān)鍵計(jì)量器具配備、使用和管理，依法檢定或校準(zhǔn)，制定計(jì)量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計(jì)量審查；實(shí)施重點(diǎn)排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證。
嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查：完善重點(diǎn)行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范，明確核查要點(diǎn)、要求與流程；推動(dòng)審定核查機(jī)構(gòu)遵循客觀獨(dú)立、誠實(shí)守信、公平公正、專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)原則，全面核實(shí)碳排放情況，確保審定、核查結(jié)果準(zhǔn)確可信；對(duì)碳排放報(bào)告持續(xù)高質(zhì)量的重點(diǎn)排放單位，可結(jié)合實(shí)際簡化核查流程。
加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量與技術(shù)服務(wù)監(jiān)管：壓實(shí)重點(diǎn)排放單位碳排放核算與報(bào)告的主體責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度；地方生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管理，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)提升監(jiān)管水平，加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴(yán)厲打擊弄虛作假行為；對(duì)全國碳排放權(quán)交易市場核查機(jī)構(gòu)實(shí)施認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，明確準(zhǔn)入條件、行為規(guī)范和退出機(jī)制；加強(qiáng)碳排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)管理，建立違規(guī)機(jī)構(gòu)清出機(jī)制；積極培育咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)，定期評(píng)估促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，打造國際性專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；推動(dòng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律。
完善信息披露制度：要求重點(diǎn)排放單位、注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等按規(guī)定及時(shí)公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督；建立碳市場相關(guān)數(shù)據(jù)部門共享機(jī)制；依法加強(qiáng)重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)信用監(jiān)督管理。
四、加強(qiáng)組織實(shí)施保障，凝聚綠色發(fā)展合力
（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)
在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際抓好《意見》貫徹落實(shí)；地方各級(jí)黨委和政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化碳市場建設(shè)運(yùn)行的政策支持，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)排放單位的監(jiān)督管理，做好本地區(qū)配額發(fā)放、配額清繳、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等工作；生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)碳市場建設(shè)、組織實(shí)施與跟蹤評(píng)估，推進(jìn)任務(wù)落地；有關(guān)部門按職責(zé)分工加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合與監(jiān)管指導(dǎo)，形成工作合力；重大事項(xiàng)及時(shí)按程序向黨中央、國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。
（二）完善政策法規(guī)支撐
研究完善相關(guān)法律法規(guī)，為碳市場建設(shè)提供法律保障；開展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究；健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長效機(jī)制，依法開展相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟，加大對(duì)碳市場違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度；完善裁判規(guī)則體系，依法支持行政機(jī)關(guān)履行碳市場行政監(jiān)管職責(zé)；加強(qiáng)全國碳市場與綠電、綠證等市場化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接；制定全國碳市場注冊(cè)登記和交易收費(fèi)規(guī)則；完善資金清算機(jī)制，提高清算效率；降低碳市場制度性交易成本。
（三）深化國際交流與合作
積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機(jī)制規(guī)則制定，推動(dòng)全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型；加強(qiáng)國際磋商和對(duì)話交流；深化碳市場領(lǐng)域交流合作，推動(dòng)技術(shù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)國際互認(rèn)；多渠道宣傳我國碳市場建設(shè)做法和經(jīng)驗(yàn)，提升國際影響力。
此次《意見》的發(fā)布，標(biāo)志著我國碳市場建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。隨著各項(xiàng)舉措逐步落地，全國碳市場將成為推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、激發(fā)全社會(huì)綠色低碳發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的重要引擎，為建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)注入強(qiáng)勁且可持續(xù)的動(dòng)力。
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